- Pablo Laín Guerrero es graduado en Ciencia Política y Administración Pública, cursando especialización en Derecho Parlamentario, Electoral y Estudios Legislativos.
Tras las elecciones generales del pasado 23 de julio, el Partido Socialista y Sumar han logrado conformar un nuevo Gobierno de coalición. Pese a la fragmentación parlamentaria, el Presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, logró aunar diferentes fuerzas para conformar una mayoría en la votación de investidura del Congreso de los Diputados. Así, el Gobierno de coalición de PSOE y Sumar nace con los apoyos de Junts, ERC, EH Bildu, PNV, Coalición Canaria y BNG. Así funciona el modelo de democracia parlamentaria establecido en nuestra Constitución.
El nuevo Gobierno tiene por delante el reto de mantener unida esa plural mayoría en el Congreso de los Diputados. Además, el Gobierno de PSOE y Sumar tendrá enfrente al Senado, que está controlado por la mayoría absoluta del Partido Popular tras el 23-J. ¿Hasta qué punto esta mayoría del PP en la Cámara Alta puede complicarle la vida al Gobierno?
De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución, el Senado puede vetar leyes procedentes del Congreso, pero ese veto del Senado lo puede levantar después el propio Congreso. Por ello, más que de “veto del Senado”, podríamos hablar de “ralentización del Senado”, que es, de facto, lo que la Cámara Alta puede hacer: ralentizar la tramitación de leyes. Esta es la práctica política recogida en nuestra Constitución de 1978, que enmarca a España en el modelo de bicameralismo imperfecto o asimétrico, un modelo que deja relegado al Senado como Cámara de segunda lectura, sin un veto real en el proceso legislativo. Así lo quisieron las Cortes Constituyentes que diseñaron nuestro sistema político.
Sin embargo, hay una materia en la que, desde la década pasada, el Senado tiene un poder efectivo de veto, un veto que luego el Congreso no puede levantar. ¿Saben qué puede vetar el Senado? Nada menos que los objetivos de estabilidad presupuestaria. Estos objetivos se aprueban anualmente y, al adoptar la forma de “Acuerdo”, no son una ley como tal, pero suponen una hoja de ruta clave en la planificación macro-económica y en la política presupuestaria. Esta hoja de ruta que el Senado puede vetar incluye los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y sus subsectores, además del límite de gasto no financiero.
Esta posibilidad de veto es el arma secreta del Partido Popular en el Senado. Un arma que, de hecho, ya ha utilizado una vez en el pasado. En diciembre de 2018, con Sánchez como Presidente tras la moción de censura, el PP vetó en el Senado los objetivos de estabilidad ya aprobados por el Congreso. De esta forma, el PP vetó un aumento de 6.000 millones de euros de gasto que estaba avalado por la Comisión Europea; un aumento del que, por otra parte, se habrían beneficiado CCAA gobernadas por su partido. Interés partidista sobre interés general.
¿Cómo neutralizar este arma del PP? Es fácil. Como hemos dicho, este poder de veto efectivo del Senado no se encuentra en la Constitución, solo hay que modificar la ley que recoge cómo se aprueba el Acuerdo de objetivos de estabilidad presupuestaria. Se trata del artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF), conocida coloquialmente como “Ley Montoro”. Este artículo de la ley se ha intentado modificar varias veces pero nunca se ha completado la reforma. Son varios intentos fallidos en una larga historia de filibusterismo parlamentario que trataré de resumir a continuación.
En 2018 PSOE y Unidas Podemos impulsaron propuestas de reforma de la LOEPSF para que el veto del Senado a los objetivos de estabilidad presupuestaria pasase de ser irrevocable a ser revocable por el Congreso, como sucede con todas las leyes que se aprueban en España. Estas propuestas se encuentran con el bloqueo de la Mesa del Congreso, órgano rector de la Cámara, que entonces estaba controlado por Partido Popular y Ciudadanos. Alargar ad infinitum los plazos de enmiendas es una (mala) práctica habitual de la Mesa para bloquear iniciativas.
Para superar este bloqueo de las derechas, el PSOE coló la reforma de la LOEPSF como enmienda al texto de una ley distinta, que ya se estaba tramitando en una Comisión del Congreso cuya Mesa controlaba, la Comisión de Justicia. Así, el PSOE metió la reforma de la LOEPSF como enmienda a una ley de medidas urgentes… ¡contra la violencia machista! La Mesa de la Comisión de Justicia tramitó la enmienda, pero la Mesa del Congreso corrigió a la de la Comisión y salió a anular su tramitación con dos argumentos. 1) La enmienda sobre la LOEPSF trataba un asunto ajeno al de la proposición de ley enmendada (violencia machista). 2) Ya estaba en tramitación una iniciativa específica sobre reforma de la LOEPSF (¡Claro! La iniciativa que esa misma Mesa, controlada por PP y C´s, estaba bloqueando desde el principio).
Así termina el primero de varios intentos fallidos por acabar con el veto del Senado a los objetivos de estabilidad presupuestaria. Es uno de tantos episodios de filibusterismo parlamentario. Ello podría impulsar una reflexión sobre cómo funcionan nuestras instituciones y sobre las lagunas de nuestro Derecho Parlamentario, con un obsoleto Reglamento del Congreso que, entre otras cuestiones, no tiene en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho fundamental de los diputados a desempeñar sus cargos en condiciones de igualdad.
¿Cuándo fue el siguiente intento de reforma de la LOEPSF para quitar al Senado la posibilidad de veto a los objetivos de estabilidad? En 2020, en un contexto de menor urgencia por reformar que en 2018, porque ya hay un Gobierno de coalición PSOE – UP sostenido por mayorías en Congreso y Senado. Se ponen en marcha los trámites del procedimiento legislativo, se aprueba la toma en consideración, se constituye ponencia…
Entre tanto, llega la pandemia del coronavirus y todas las prioridades se reordenan. Economía de guerra contra el COVID y relativa “barra libre” al gasto público, ya que se relajan las reglas de estabilidad presupuestaria a nivel europeo (P.E.C.) y español (art. 135.4 CE). Con el COVID (y después, con la guerra de Ucrania), los objetivos de estabilidad presupuestaria que antaño necesitaban el visto bueno de Congreso y Senado pasan a ser meras tasas de referencia que no se votan como tal. Entre tanto, la Comisión de Hacienda del Congreso va postergando la reforma de la LOEPSF que se impulsó a inicio de legislatura para quitar el veto irrevocable del Senado, al no ser urgente. Llega la convocatoria anticipada de elecciones generales para el 23 de julio de 2023, la iniciativa caduca… y así termina el segundo intento de eliminar el veto irrevocable del Senado a los objetivos de estabilidad presupuestaria.
Con tanto intento fallido, el PP sigue teniendo un arma en el Senado, pero la mayoría que apoya al Gobierno de Sánchez puede eliminar este arma para siempre. Se trata de poner en marcha el procedimiento legislativo ordinario, sin más. Al controlar la Mesa del Congreso, el PSOE, Sumar y sus socios no se encontrarían los bloqueos a la reforma con los que se toparon en el primer intento de 2018. Ahora se trata de que a nadie se le olvide tramitarla, como pasó de 2020 a 2023.
Se encontrarán argumentos de sobra para promover esta reforma. Que la única materia que el Senado pueda vetar sean los objetivos de estabilidad presupuestaria no deja de ser una anomalía en las relaciones ordinarias entre las Cámaras, es una facultad de veto no recogida en la Constitución que nos aleja de nuestro modelo de bicameralismo asimétrico. Por no hablar de que dicho veto supone dar poder de bloqueo a una Cámara que, por su peculiar sistema electoral mayoritario, tiene una composición muy poco proporcional. Sin ir más lejos, con cerca del 35% de los votos el PP tiene el 69% de los senadores electos en 2023. Si el Senado fuese realmente una Cámara de representación territorial otro gallo cantaría, pero no es el caso…
Veremos hasta qué punto el PP logra bloquear la acción del Gobierno durante esta legislatura y hasta qué punto es sólida la unión de los partidos que acompañan a PSOE y Sumar. El tiempo dirá. ¡Quién le iba a decir al señor Montoro que el artículo 15 de su ley seguiría intacto a estas alturas!
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